中共北京市委北京市人民政府安全生产第十一督察组关于对市人民防空办公室安全生产工作督察的反馈意见

经市委、市政府批准，2021年10月11日至22日，市委、市政府安全生产第十一督察组（以下简称督察组）对市人民防空办公室（以下简称市人防办）2019年以来安全生产工作情况开展督察。期间，督察组听取了市人防办安全生产工作情况汇报；与市人防办党组4名领导同志、6名处室（中心）主要负责人进行个别谈话；延伸督察10个区人防办；随机抽查22家企事业单位；查阅资料1500余份。在综合分析、认真研究基础上，形成督察反馈意见。

一、安全生产工作总体情况

近年来，市人防办以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院和市委、市政府关于安全生产工作的重要决策部署，牢固树牢安全发展理念，以地下空间“疏解整治促提升”工作为抓手，不断加强事故灾难预防、突发事件应急处置和安全防护能力建设，首都人防领域安全形势稳定向好。

（一）高度重视，加强对安全生产工作的领导。市人防办将习近平总书记关于安全生产的重要论述纳入党组中心组学习内容，聚焦“战时防空、平时服务、应急支援”使命要求，坚持以构建和谐宜居之都为政治担当。2019年以来，办党组会16次、主任办公会（专题会）18次，研究部署安全生产和地下空间专项整治工作。建立健全安全生产责任制，制发《市人防办机关处室和事业单位职责任务》（京人防发〔2019〕32号）和《北京市人民防空办公室安全生产工作实施方案》（京人防发〔2019〕90号），明确安全管理组织领导、责任分工。近三年累计投入近4.9亿元，用于人防工程安全隐患排查治理以及早期人防工程安全治理等，不断改善人防工程的安全状况。

（二）突出重点，人防领域安全生产双重预防控制机制建设取得成效。组织对全市人防工程开展风险评估，以坍塌、倒灌和火灾三种事故为人防工程风险评估对象，标注全市人防工程风险地图。牵头组织本市地下空间“疏解整治促提升”工作，制发《北京市地下空间使用负面清单》（京人防发〔2019〕136号）、《北京市人防工程安全生产专项整治三年行动方案》（京人防发 〔2020〕66号）及《2021年“疏解整治促提升”地下空间整治专项工作实施方案》，系统摸排领域内安全风险隐患。2020年按照“三无一恢复”的标准，完成314处挂账人防工程、48处普通地下室的整治工作，维护维修公用防空地下室XXX万平方米，治理早期人防工程2000平方米，圆满完成建国70周年和建党100周年重大活动的行业服务保障任务。制定《关于做好北京冬奥会和冬残奥会期间人防工程风险评估与控制工作方案》（京人防发〔2021〕76号），扎实做好冬奥项目人防工程风险评估与控制工作。

（三）多措并举，安全生产基础工作得到夯实。实施人防工程分级管理，对全市重点区域、重要场所、重点工程进行专项检查。在地下空间专项整治三年行动中，市、区两级开展检查22423次，检查问题隐患1727项，行政处罚28家，实现人防工程散租住人动态清零。持续推进人防工程科技创安工作，建设高点监控XXX处。依托北京城建设集团、市政路桥养护集团、民兵高炮指挥训练中心，组建3支近200人的市级人防应急抢险队，2019年以来参与全市应急保障24次。注重发挥人防工程公益效能，利用人防工程开展公益宣教场所72处，运用政务网站、人防杂志、社区宣传平台等开展安全宣传300余次。

二、督察发现的主要问题

对照市安委会印发的《2021年安全生产督察工作要点》，督察组发现市人防办安全生产工作存在4个方面的问题。

（一）对人防领域安全生产工作认识不够全面。一是对本行业领域安全风险研判不够充分。本市人防工程基数大、增量快、类型多，年审批新建超XX万平方米，累计超XXX万平方米，地铁设防里程XXX余公里，城市管廊设防XXX余公里。督察发现，着眼“以地下轨道交通人民防空防护工程为骨干，以结建人民防空工程为主体”的首都人防工程建设特点，人防办对快速发展的地下轨道交通中人防设施使用的安全宣传培训和日常监管不够，未全面评估人防工程联通道建设、使用、管理的安全风险。二是“三管三必须”落实不到位。一些单位安全生产“一岗双责”意识不强，重业务轻安全。部分直属单位的工作总结和主要负责人的年度述职均未包含安全生产工作履职情况，东城区人防办未明确科室安全生产职责。未系统性组织开展《北京市生产经营单位安全生产主体责任规定》（市政府令第285号）宣贯工作，随机抽查的22家企事业单位不同程度地不了解该规章。安全生产专项整治三年行动方案内容缺项，分工不明确，整治任务推进相对迟缓。截至今年9月底，本年度整治工作目标任务完成率仅为36.4%。三是一些领导和同志存在盲目乐观思想。在谈话中，一些同志认为人防领域经过多年集中整治，安全生产状况大为改善，且全系统多年未发生亡人事故，产生了麻痹情绪。督导组抽查22家单位中16家存在不同程度安全隐患，其中1家存在近10项问题隐患，且目前还有3处早期人防工程存在重大隐患。

（二）统筹牵头作用不足，在用人防工程使用单位安全监管软弱。一是统筹力度不够。在人防工程分级管理中，市人防办牵头抓总作用发挥充分，对各区级人防部门抽查检查和工作指导不够，缺少年度检查计划及相关调度。截至目前，市、区两级人防部门执法检查文书使用仍未统一，对人防系统整体安全隐患台账管理粗放，隐患排查、有限空间等台账信息统计不全面，延伸督察的半数单位未进行有限空间辨识。延庆区人防办上报的安全生产三年整治专项行动方案与市人防办的方案雷同，上下一般粗。二是在用人防工程存在无证使用的问题。丰台区目前在用人防工程XXX处，发放人防工程使用许可证XXX个，实际许可比例仅54%。抽查房山区人防办2021年检查台账发现，仍有14处无许可证但在使用的人防工程。三是对使用人防工程的企事业单位安全生产监督管理力度不够。通过几年来的地下空间综合整治，本市目前在用人防工程主要用于车库、仓储、公益等，其中车库XXX处XXX万平米，占92%；仓储XXX处XXX万平方米，占4%。督察发现，部分使用单位安全生产意识淡薄，安全生产主体责任落实不到位，安全生产制度建设、消防设施、应急预案和演练、有限空间作业等方面普遍存在问题和隐患。房山区北京珺禾徜徉体育发展有限公司无人防工程使用许可证，擅自使用人防工程开展经营活动，且消防、用电、有限空间作业等安全隐患突出。石景山区北京万达广场商业管理有限公司安全生产管理制度不健全，安全管理协议中应急处置内容缺失，人防工程内停放电动自行车。

（三）早期人防工程治理难度大，部分工程仍存在安全风险。全市早期人防工程约30万平方米，目前上账599处，主要处于东、西城核心区域，约占已知总量70%，且有较大数量处于老旧平房居民区。一是基础情况没有完全掌握。由于历史原因，一些工程没有施工图纸及档案资料，具体分布及位置至今未查明，内部安全状况不清楚。尤其是随着城市建设发展，造成一些早期人防工程出现断续。除东城区2016年至2018年对147处无口部工程开展探查外，全市系统性探查工作不足。二是塌陷情况时有发生。近些年来，发生早期工程塌陷79处，东城区、西城区占95%，其中东城区曾发生严重坍塌1处。目前，部分居民厨房、储物间占压口部等现实问题比较突出，一些地势低洼院内早期人防工程仍存在较大风险隐患。三是治理工作进展相对缓慢。早期人防工程的治理受制于资金投入、居民配合意愿等多种因素，难度大、牵涉面广，治理工作推进还比较迟缓。市人防办2019年以来均在年度安全生产重点工作任务中提及早期人防工程治理，但未设定年度完成数量。东城区流水巷48号院内早期人防工程作为区治理重点，长年受制于居民不配合原因，无法开展治理工作，安全隐患至今未消除。

（四）安全生产执法检查力度不够。一是安全监管力量相对薄弱，全系统执法检查队伍亟需加强。2016年《北京市建设工程质量条例》修订后，赋予人防部门的行政执法职权从原来的19项增加到75项，增加幅度达295%。目前，除市级人防工程质量监督站（参公事业单位）授权行使行政处罚权外，区级人防部门事业单位均无执法授权，且16个区级人防部门中9个未设立或明确执法科室。相对人防工程总量大，加之新建工程增量明显，监管力量有趋弱现象。二是执法监管手段不足。未将《安全生产法》《北京市安全生产条例》等安全生产方面法律法规列入权力清单, 对在用人防工程使用单位的安全生产监管缺少手段。继2018年第一轮督察指出“零处罚”问题后，通州区人防办仍存在“零处罚”且应罚未罚问题。三是执法检查质量不高。部分区级人防部门在检查中不提整改要求、不设整改时限，对问题隐患整改情况不复查，抽查大兴区人防办《安全生产督查检查通知单》中70%不规范。专职安全员队伍建设还有薄弱环节，延庆区人防办在专职安全员2019年离职后，至今未补充配备。

三、意见和建议

市人防办要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作重要论述和指示批示精神，统筹安全与发展，坚持人防工程建设与经济建设协调发展，与首都城市建设、平时防灾救灾相结合的原则，切实将“人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略，事关人民群众生命安全”的重要指示在人防安全生产领域落到实处。

（一）强化红线意识，切实增强安全生产工作的使命担当。市人防办要认真落实市委市政府关于安全生产的决策部署，紧紧围绕“四个中心”的首都城市战略定位，加强“十四五”期间人防领域安全生产工作的顶层设计。要强化政治担当，清醒认识地下空间安全风险较高，一旦发生事故施救困难的实际，做好人防工程日常巡检和维护，科学筹划极端天气应对措施，不断增强城市防灾抗灾韧性。要加大人防工程安全生产工作的源头治理，全面落实《北京市人民防空工程平时使用行政许可办法》（京人防发〔2019〕105号）、《北京市地下空间使用负面清单》（京人防发〔2019〕136号），努力破解现实存在的在用人防工程无许可证使用、带“患”使用等问题。针对首都地区地下管廊、轨道交通、地下空间内新能源充电设施等新型和传统业态快速发展的特点，对涉及人防领域的各类工程和防护设施，坚持建设与管理并重，将安全生产工作贯穿人防工程建设、使用、维护全过程。

（二）强化工作统筹，有效提升安全生产监管效能。要进一步发挥统筹协调、监督考核作用，建立健全有区级人防部门主要负责人参加的安全生产形势分析会议等制度，完善市区联动、部门联动的安全生产工作机制。有针对性地打造符合人防行业特色的安全生产“亮点工作”，切实发挥好对各区人防部门安全生产工作的指导作用，推动形成市、区两级安全生产“一盘棋”工作格局。强化对人防行业领域企业的安全生产监督管理，全面落实《北京市人民防空办公室关于建立人民防空行业市场责任主体守信激励和失信惩戒制度的实施办法（试行）》（京人防发〔2019〕72号），用好“红黑名单”措施，有效推动企业主体责任落实。要把《安全生产法》《北京市安全生产条例》《北京市安全生产事故隐患排查治理办法》（市政府令第266号）等法规的相关条款纳入执法部门权力清单。

（三）突出重点环节，持续推进安全隐患排查治理。要扎实推进安全生产专项整治三年行动，对地下空间要保持高压监管态势，按照《北京市安全生产专项整治三年行动方案》（京安发〔2020〕3号）对人防行业领域的要求，持续推进《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》（市政府令第277号）等法规制度的有效落实。深入开展本系统安全风险辨识，聚焦在用人防工程安全管理和使用维护上的突出风险隐患，突出用电、用火、有限空间、防汛等重点环节，实施全面监管、精准消隐。加快推进早期人防工程隐患治理，有序开展技术探查，摸清底数，科学设定年度任务目标，协调有关行业部门和属地政府、研究制定早期人防工程消隐的政策、资金保障办法。围绕冬奥服务保障任务，加强对延庆等区人防工程安全管理工作的指导检查。

（四）打牢安全基础，不断强化安全监管工作。要督促9个未设立或未指定安全生产管理部门的区级人防办，明确安全生产机构。主动指导各区人防部门规范专职安全员队伍建设，健全和完善专职安全员的培训、考核、评先评优等制度，切实发挥专职安全员的职能作用。进一步督促各区抓好人防工程使用单位安全生产监管，落实《北京市生产经营单位安全生产主体责任规定》（市政府令第285号）宣贯责任，推动行业企业安全生产主体责任落到实处。紧密结合人防公益属性特点，做强安全生产志愿者宣传工作，努力扩大社会受众面。持续推进人防工程科技创安，努力实现“雪亮工程”和人防大数据建设有机融合，提升人防领域安全生产技防水平。

请市人防办根据督察组的反馈意见及问题清单，举一反三、以点带面，制定整改方案，明确整改目标。要重点研究督察组提出的意见建议，确定具体问题整改措施、责任单位及完成时限。整改方案应以市人防办党组名义印发至机关各处室、事业单位和区级部门，并抄送市安委会办公室。从即日起，要在60个工作日内完成整改任务，形成整改情况报告，经市人防办办党组会研究通过后，正式报送市委、市政府，同时抄送市安委会办公室。