加强预案编制建设 有效应对突发事件

战前动员

观摩应急救援设备

       加强应急预案体系建设，是民防应急救援工作的前提和基础，科学化、规范化、全覆盖的应急预案体系，是有效处置突发事件的重要手段，也是民防系统应急预案体系建设的主要方向和目标。

       提升加强应急预案体系建设的重要性认识
       首先，应急预案体系建设是发挥人防应急支援功能，增强公共应急能力的重要举措。通过编制完善应急预案，逐步实现应急预案全覆盖，逐步将民防应急工作的基础夯实，有效发挥民防应急救援支撑功能，加快提升民防系统应对突发事件的总体应急能力。
       其次，应急预案体系建设是有效落实安全生产责任和“党政同责”、“一岗双责”的重要抓手。根据国务院安委会“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的总要求，针对突发事件的类别特点，按照《北京市突发事件总体应急预案》的要求，建立形成风险预控、灾难预防处置的应急预案体系，为筑牢突发事件应急基础工作提供条件。通过编制形成本系统应急预案体系，在应急预案中明确各级领导、业务主管部门在应急行动中的权利和责任，建立形成权力和责任清单，实现应急预案全覆盖，使“党政同责”和“一岗双责”得到有效落实。
       再次，加强应急预案体系建设，是有效处置本系统突发事件，参与政府应急支援行动的有力支撑。目前民防系统突发事件应急预案体系还不够完善，还达不到快速反应和有效应对突发事件的要求。借鉴外省及本市各行业领域突发事件应急处置行动的实践经验，结合工作实际，编制总体应急预案、专项应急预案、建立完善的应急机制，形成稳健型的应急预案体系结构和保持一致的应急救援框架，使应急预案核心要素优化，增强组织演练检验预案的有效性，形成“横向到边、纵向到底、条块结合、齐抓共管”的预案体系。实现安全风险可控、事故隐患可控的“双控”目标。

       民防系统应急预案体系建设的现状

       一是应急预案编制管理还不够规范。目前现有的各类突发事件应急预案，底线思维意识不强，准备为主、预防为主的思想树的不牢，缺乏实体准备、制度准备和应急意识准备。情景设置和情况预想不够充分，缺少安全预测和风险评估等基础性内容，预案内容设置相对简单，没有把覆盖预防、预警、响应和恢复阶段的任务与应急处置的能力和要求进行有机整合，有的只是相关要素的简单排列组合，甚至有重复与照搬，重形式、轻内容的现象较为突出。调查研究还发现，本系统相关预案与市、区编制的总体应急预案之间衔接不够紧密，市、区民防局之间的应急预案有机结合不够好，缺乏针对性和可操作性。
       二是预案内容设置不统一，职责规定不够具体。目前现有的应急预案，在“突发事件及等级划分”方面明确较为详细；在“指挥机构和职责”方面，总体目标责任规定较为详细，细化的各级职责则较为粗糙。特别是当突发事件发生时，由哪级领导去现场，在什么情况下去现场，现场由谁去指挥规定的不够具体，有些预案甚至干脆没有规定。还有绝大多数应急预案没有充分预想各种方案，一个方案只设置了一种情况，对于多种情况需要协调相关行业或主责部门进行专业处置和联合处置的没有体现；在应急保障协调方面，虽然也做了一些规定，但不够细化，不够具体。
       三是应急预案的可操作性不强，且更新缓慢。应急预案强调的是实效性。应急处置行动要适应本系统应急工作的具体实践和安全管理的形势变化，要根据实际需要及时进行调整、修订预案，使其更加具有指导性、针对性、实效性。但从目前情况看，本系统有许多应急预案自制订出来时就被束之高阁，更谈不上及时更新。即使有的单位结合演练进行过补充，但更新、补充、完善工作还不够及时，有的仅仅是基于上级的行政命令或是应对检查，而并非针对应急实际情况变化而修订，总体上更新还比较缓慢。

       加强民防系统应急预案体系建设的几点思考

       一是合理确立突发事件应急预案的基本原则。目前，在编制和完善本系统突发事件应急预案体系时，一要体现以人为本、安全第一的原则。目前，国家和本市各行业系统编制应急预案都强调要牢固树立生命至上的理念，确保把人民群众生命财产安全放在至高无上的位置，确保最大程度地减少突发事件造成的人员伤亡和财产损失。二是要坚持预防为主的原则。突发事件不可避免，但事先预防和有效及时的预警则可以做到有备无患。要坚持预防为主，要保持常抓不懈，认真落实安全管理规定和隐患排查整治要求，科学有效进行安全隐患风险评估，及时发现和解决存在的安全问题。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合的原则，认真做好各类突发事件应对准备工作。三是要强化属地为主，分级负责的原则。建立健全分级负责，属地管理为主的应急管理体制，实行行政领导责任制。主要领导是本系统安全稳定的第一责任人。四是要强化专业处置，依法应对的原则。要贯彻落实突发事件应对法及《北京市突发事件总体应急预案》和相关法律、法规，依法依规处理突发事件；五是要强化快速反应，协同应对的原则。建立健全市、区两级突发事件应急指挥领导机构，完善市、区、街道（乡镇）三级协调联动机制。
       二是细化各级各类人员在预案中的职责定位。针对应急预案中相关人员职责任务不清的情况，应从以下几个方面进一步细化。一是要明确突发事件的类别及等级划分。预案可以假设某一类型的突发事件的发生，进行等级设定。只有这样，应急预案的制订工作才能更加全面。二是要确定各级各类人员在应急预案中的职责和任务。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管、谁负责”、 “谁使用、谁负责”的原则,明确各应急组织机构成员的职责和权限。细化应急指挥机构各类人员在应急处置行动中的责任与任务。三是要明确各种应急保障。要明确突发事件应急处理的内容，包括现场指挥、支援救援系统、应急资源、队伍分配与调动，特别是现场部门可能动用的物资装备等。
       三是强化末端落实，抓好乡镇（街道）应急预案编制和管理工作。要推动应急预案与应急管理制度的衔接与融合，消除“两层皮”现象，从体系框架和核心要素两个层面优化改进应急预案。要督促和指导各乡镇（街道）人防工程使用单位及人防工程使用人，完善人防工程应急预案管理工作。应急预案的重点在各区，各区重点在乡镇（街道）和基层人防工程管理使用单位，预案落实的重点也在基层单位。各级要坚持重心下移，加强预案编制指导。特别是要抓好人防工程重点部位应急预案的细化，要明确人防工程使用单位及使用人的直接责任人，在突发事件发生时要理清报什么、怎么报、向谁报的问题，要明确向区民防局机关及相关主责单位报送突发情况信息的方法和渠道，要明确向哪级报，向哪个部门报，怎么报和报送的时限等问题。要切实做到人防工程处处有应急预案，各区有应急救援专业队伍，力求通过预案体系建设，实现联动有机制，处置有程序，善后有措施，提高防灾减灾能力。

       通过多种方式开展应急预案演练

       应急预案的演练包括桌面推演、实兵演练和综合演练。通过演练，检验预案的针对性、可操作性，确保在突发事件处理中发挥作用；发现应急预案存在的问题，检查预案的可行性和应急反应的准备情况，进一步完善应急运行工作机制，提高应急反应能力。

（供图/张先胜）