对人防工程兼做城市应急避难场所的思考

我国是一个幅员辽阔的国家，也是一个灾害频发的国家。全国位于地震烈度7度以上的城市占城市总数的45%；全国70%以上的大城市、半数以上人口和76%以上的工农业产值集中在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部地区。此外，战争、疫病、化学灾害、突发恐怖袭击事件等等，无不威胁着城市的安全。例如2008年5月12日四川汶川地震，造成近10万人伤亡，4500多万人受灾，损失令人触目惊心！汶川地震发生后，党中央、国务院、中央军委迅速行动，全国人民全力支持，抢救受灾人员和财产，并在短短几个月内就搭建起数量巨大的帐篷和简易板房，其情其景，感人至深。但是，我们不能不看到，在地震发生的初期，应急救援人员、应急通信设备设施、专业救援工具和救援知识的缺乏严重阻碍了救援工作的开展，应急避难场所的缺失使大量灾民露宿街头，造成人们心里上的恐慌。对应急避难场所的建设，我国远远落后于世界先进国家，直到2003年10月才建成第一个应急避难场所——北京元大都城垣遗址公园应急避难场所。从此以后，各地虽然都有应急避难场所建设的展开，但极少的数量和巨大的需求形成强烈的对比，这在汶川地震中暴露无遗。反观我们的邻居日本，上世纪的20年代就将应急避难所建设写进了法律，基本建立了应急避难所体系。1973年更是规定1公顷以上规模的公园必须建成防灾应急避难公园。在1995年1月17日阪神大地震中，神户市1250处大小公园对阻隔火势蔓延、安置灾民避难中起到了巨大的作用。由于日本在应急机制建设上数十年的不断完善，救灾应急设施的硬件上和民众防灾意识教育、技能培训的软件上舍得投入，在每次灾难来临时，政府和国民都能做到从容应对。因此，大力加强应急避难场所建设，确保灾害来临时群众的生命财产安全，已成为防灾抗灾的当务之急。而人防工程兼做应急避难场所是快速增加应急避难场所数量和面积的有效方法，是“以人为本”、认真落实科学发展观的具体体现，更是提高城市综合防护能力的重要途径。

人防工程
兼做城市应急避难场所的优势

量多面广，便于群众应急疏散。经过30多年的建设，大中城市都有大量的人防工程。尤其是人民防空法颁布实施以来，城市人防工程建设面积直线上升，而且规模大、质量好、设备设施齐全。在这些人防工程中，防空地下室所占比例在80%以上。防空地下室大都是结合住宅、商业建筑等建设，便于灾害降临时群众的应急疏散。特别是结合住宅修建的防空地下室，一般都作为各家各户的储藏间使用，如果平时准备一些必要的生活必需品，在灾害来临时，居民可以迅速进入，必能极大地稳定群众的情绪。
       安全可靠，可以抵御大烈度地震。人防工程结构对核爆炸冲击波和常规武器冲击波具有有效的防护作用。从唐山、汶川以及日本京都等大地震来看，人防工程还具有良好的抗震性能，不但能够抵抗地震本身所造成的损害，而且能够抵抗地面建筑物倒塌所产生的荷载。此外，人防工程一般都有直通室外的出入口或防倒塌棚架，平时使用的人防工程能有完善的通风、给排水等设施，能够确保群众出入的安全和基本生活条件。

人防工程
兼做城市应急避难场所的不足

相关法律法规不完善，容易造成纠纷。人民防空法规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。” 同时规定：“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”在这种背景下，人防工程大部分都是非政府投资建设的平战结合工程，除住宅防空地下室外，其他多用作商业用途。如果在自然灾害（如地震）来临时征用作为应急避难场所使用，势必造成人防工程所有者或承租者的经济损失，而征用的程序和征用后的损失补偿都无法可依。如果没有切实可行的规章制度作为保障，在灾害来临之时，势必会造成混乱和纠纷。
       人防工程位于地下的特点，会给应急避难带来不利影响。人防工程位于地下，具有一般地下空间所共有的特点，如通风不良、空气污浊、阴暗潮湿等，不利于长期生活。即便是那些通风、给排水设施完善且平时利用和维护管理良好的人防工程，在其内部长期生活居住也是极其不舒服的，严重时还会对身体造成损伤，而地面帐篷、简易房等则不存在这些问题。如果在灾害来临时，城市电力设施遭到破坏，人防工程内部环境将更加糟糕。此外，虽然从理论上说人防工程结构的安全系数很高，但由于其位于地下尤其是楼房下侧的特点，会造成一种负面的、恐惧的心理影响。可以想象，当人们刚刚从摇摇欲坠的楼房或废墟中逃脱出来且余震不断时，让他们重新进入大楼下部的防空地下室时，将是怎样的一种心理状态。

人防工程兼做城市应急避难场所把握的原则和采取的措施

尽快开展试点工作，不断总结经验。任何工作都是在实践中不断摸索和总经经验的过程中逐步完善的，人防工程兼做应急避难场所工作也不例外。2008年初，河北省人防办开展了人防工程兼做应急避难场所的试点工作，每个地级市都选择了1-2个规模大、设施设备配套齐全的人防工程作为应急避难场所。这种试点工作可以总结经验，并避免因工作失误而造成经济上的浪费以及法律和社会关系上的后遗症，具有重要意义。
       根据人防工程的实际情况，慎重选择。人防工程个体之间存在着巨大的差别，如结构完好情况、渗漏情况、维护管理情况、所有权隶属情况、平战使用功能情况、周围环境情况等等。因此，在人防工程兼做城市应急避难场所工作中，一定要认真甄别、筛选，决不能因为情感或政治上的热情盲目将所有人防工程定性为应急避难场所，否则，在工程真正启用时势必会带来不满甚至混乱。
       认真规划，实现与地面应急避难场所的同步建设。平战结合是人防工程建设的基本方针。但是，“平”字主要侧重和考虑的是平时的开发利用，而不是平时的防灾抗灾。现在看来，这是一个重大缺陷。在《人防工程设计规范》和《防空地下室设计规范》的修订中应该增加防灾方面的内容，让新建人防工程都能够成为标准的应急避难场所，实现一个工程多种用途。在规范修订之前，各省（市、自治区）有必要出台地方标准或相关的设计导则，对人防工程防灾设计予以指导和规范。同时，人防工程建设规划要与地面应急避难场所建设规划充分结合起来，充分发挥各自的优势，使每个应急避难场所都成为地上、地下相结合的立体避难所，更好地服务于民众。
       制定相关法规，规范灾时征用和灾后补偿制度。目前，我国防灾相关的法律、法规体系不够完善，在既有的法律法规中，多是部门法，且相关内容主要是机构设置、处置程序等，但对最为关键的内容，如灾害处置期间私人财产的征用、灾害恢复期间财产的分配和补偿等都未触及，这将对灾害救援带来巨大的影响。人防工程兼做城市应急避难场所也存在着同样的问题，尤其是现有人防工程隶属关系和使用状况错综复杂，使这一问题更为突出。因此，尽快制定完善的防灾法律法规体系，规范灾时征用和灾后补偿制度，已经成为当务之急。
       重视预案编制和演习，确保灾时迅速疏散。一个大型人防工程可以容纳几千甚至上万民众，如何在短时间内协调人防工程的所有者和承租者，将工程内部改建成适于掩蔽的场所，并保证市民能够在第一时间进入预定位置，将是艰巨的系统工程，这就需要制定科学而详细的应急避难行动预案。预案应包括：应急避难指挥机构、工程征用程序、内部原有物资处置措施、内部改建的方式和程序、掩蔽民众范围的确定、民众疏散路线、进入避难场所的位置、物资和治安保障等。要重视和强化平时的演习，使相关部门、单位和个人熟悉防灾、避难、救灾程序，一旦有应急情况，能及时完成准备并引导民众有序、快速地进入应急避难场所。